유치원을 국·공립과 사립으로 나누는 기준은 유아교육법 제7조에 근거한 것으로 그 구분의 기준은 국가가 설립·운영하는지 지방자치단체가 설립·경영하는지 아니면 사인이나 법인이 경영하는지에 따라 나뉘는 것입니다. 

2019년 기준으로 국립유치원은 주로 대학 부설의 형태를 가지고 있는 것으로 전국에 3군데에 불과하고 공립유치원은 독자적 형태의 단설유치원과 초등학교에 부속된 병설유치원을 합한 수는 4000개를 넘어섰습니다.

사립유치원은 일부 법인이 운영하는 유치원을 제외하고는 거의 대부분 개인이 설립해 운영하는 것으로 전국에 3000개가 조금 넘어 유치원의 숫자만으로 보면 국공립 유치원의 수가 사립유치원보다 많습니다.

◇ 우리나라의 유치원 현황

유치원의 수는 국·공립이 사립유치원에 비해 많은 것에 반해 유치원 재원 원생의 비율은 대략 75%가 사립유치원에 다니고, 국·공립 유치원에 재원 하는 수는 25%로서 사실상 우리나라의 유아교육은 사립유치원이 주도하고 있다고 볼 수 있는 것입니다.

조금 더 사립유치원에 대해 살펴보면 종교재단이나 기업 등 법인이 운영하는 유치원은 500여개인데 반해, 순수한 개인이 설립해 운영하는 유치원이 3000개를 조금 넘습니다. 그러나 법적인 측면에서 볼 때 법인 설립 유치원의 수는 더 적어지게 됩니다. 

그 이유는 사립학교법 제2조의 규정에 의하여 오직 학교법인만을 법인으로 규정하고 있으며, 학교법인이나 공공단체가 아닌 법인도 모두 ‘사립학교경영자’로 규정해 사립유치원은 거의 대부분이 사인이 설립한 유치원으로 규정되는 것입니다.

유치원 운영에 소요되는 비용적 측면에서만 보면 국·공립 유치원의 경우 원아 1인당 한 달 평균 약 130만 원이 넘는 정부지원금이 할애되는 반면, 사립유치원의 원아에게는 30만 원이 약간 넘는 금액을 지원하고 있습니다. 

따라서, 국·공립 유치원에 재원 하는 원아와 사립유치원에 재원 하는 원아에 대한 국가의 지원의 차이로 인해 개인이 설립한 사립유치원에 아이를 보내는 학부모는 따로 원비 부담을 할 수 밖에는 없습니다. 사립유치원이 비싼 유치원비를 따로 학부모로부터 받을 수밖에 없는 이유는 이와 같은 유치원에 대한 정부 지원의 차이에 기인한 구조적인 문제라고 할 수 있습니다.

◇ 유치원의 설립과 설립자와 원장, 이중적 지위

사립유치원의 운영과 관련된 책임을 맡은 사람으로는 설립자와 원장이 있습니다. 설립자는 유치원을 만들기 위해 여러 가지 요건을 구비해 유아교육법 제8조에 의해 교육감으로부터 설립인가를 받는 사람으로, 유치원이 인가되는 경우 비영리 단체라는 특성으로 인하여 사업자등록증이 아닌 고유번호증이 발급되는 것입니다.

즉, 개인이 설립한 유치원의 경우 사립학교법에 따르면 사립학교경영자라는 개인이 설립한 것으로 법인으로 인정받지 않지만, 사실상 비영리 법인의 성격을 가지게 되는 것입니다.

이에 반하여 원장은 유아교육법 제21조에 규정된 바와 같이 설립된 유치원의 원무를 총괄하고 소속 직원을 지도·감독하며 유아의 교육에 관한 실질적인 운영을 담당하는 사람입니다.

결국 설립자가 유치원을 만들고 유치원이 원장을 고용한 형태로서 풀어 설명하자면 유치원을 매개로 설립자가 부모라면 원장은 자식이 되는 것으로 볼 수 있는 것입니다.

그러나 인간의 세대흐름이 일방통행으로 흐르는 반면 유치원을 매개로 한 설립자와 원장은 설립자가 원장이 될 수 있고 이와 같은 설립자겸 원장은 설립자로서의 지위와 원장으로서의 지위라는 이중의 지위가 성립하게 되는 것입니다.

이와 같은 이중적 지위에 대해서 비록 한사람이라고 할지라도 각각 지위에 맞게 법률을 적용하면 문제가 발생할 소지가 없음에도 현재 행정청의 이중적 지위에 대한 인식 부족으로 인하여 갖가지 문제가 발생하는 것입니다.

◇ 이중적 지위에 대한 인식부족으로 나타난 모순적인 행정

이중적 지위에 대한 인정이 필요한 근거는 사립학교법에서 찾아볼 수 있습니다. 설립자에 대해서는 동법 제3장에서 규정하고 있는바 특별한 자격에 대한 제한이 존재하지 않습니다. 그러나 원장에 대해서는 같은 법 제4장에 따라 자격과 복무에 있어서 교육공무원 규정을 준용하며 여러 가지 결격·제한 사유가 규정되어 있을 뿐 아니라 사립학교법 제53조에 따르면 원장의 임용권한을 설립자에게 부여하는 등 이중적 지위의 실마리를 찾을 수 있습니다.

더욱이 현재 교육청이 주장하고 있는 바, 설립자에 대하여 교비에서 지출을 하는 행위는 위법하다고 하는 반면, 원장에 대한 급여의 지출은 적법하다고 인정하는 것도 이와 같은 이중적 지위를 전제로 한 처분이라고 할 것입니다.

지금까지의 내용을 정리하면 유치원을 매개로 설립자는 유치원에 대한 사용자에 해당하는 것으로, 원장은 유치원에 고용된 고용인으로서의 지위를 갖는다고 할 수 있는 것이며, 비록 한 사람이라고 하더라도 어떤 자격으로 행하였는지에 따라 다르게 대우하는 것이 합리적인 것입니다.

그러나 사립유치원의 설립자겸 원장은 관공서의 이중적 지위에 대한 인식의 부족으로 인하여 현재 숱한 피해를 입고 있습니다.

예를 들어보자면, 설립자겸 원장은 원장으로 근무하여 급여를 지급받은 후 국가에서는 근로자라는 이유로 근로소득세를 징수합니다. 그러면서도 설립자겸 원장에 대하여 퇴직금 적립을 하는 것은 사용자라는 이유로 이를 불허하고 있습니다.

이는 모순적인 처분에 해당하는 것으로 정확하게 급여를 지급받고 퇴직금 적립을 하는 것은 원장의 지위에 있는 당사자에 대한 내용에 해당하는 것이며, 교비회계에서 급여를 받지 못하는 것이나 적립을 금지하는 것은 설립자로서의 지위 때문인 것입니다.

그러므로 설립자겸 원장이 원장으로서 정당하게 근무를 하였다면 이에 대하여 연금적립을 불허하는 것은 부당한 제한으로 헌법 제15조 직업선택의 자유를 침해하는 것으로 볼 수도 있으며, 넓게 해석하는 경우 헌법 제13조에서 금지하는 연좌제의 유추적용이나 진배없는 것으로 이중적 지위를 갖는 경우 각 지위는 서로 다른 사람인 것처럼 법률을 적용하는 것이 타당한 것입니다.

이런 정부기관의 이중적 지위에 대한 인식의 결여는 모순적인 결과를 초래하게 되는 것입니다. 즉, 현재 사립유치원의 설립자는 유치원으로부터 아무런 급여를 받을 수 없음에도 불구하고 유치원을 설립했다는 이유만으로 가장 많은 급여를 받는 사람과 동일하게 국민건강보험료를 납부하는 이상한 상황이 발생하게 되는 지경에 이르고 있습니다. 

더욱이 여러 개의 유치원을 설립한 사람이라면 자신이 설립한 각 유치원마다 그 액수는 산정되는 것으로 유치원을 설립하고 운영하기 위하여 헌신을 했음에도 불구하고 그 어느 곳에서도 급여 등 아무것도 가져가지 못하면서도 모든 곳에서 가장 비싼 보험료를 지급해야 하는 어처구니없는 상황이 현재 사립유치원의 설립자가 맞닥뜨리고 있는 현실입니다.

이와 같은 모순에 대하여 교육청은 부당하다는 점을 인식하면서도 복지부동하고 있고, 다른 정부기관은 사실에 대한 인식을 할 의지조차 보이지 않고 있으며, 그 동안 계속 사립유치원에서 요구했던 시설사용료에 대해서는 설립자의 기여를 인정하지 않으면서도 국가에서 비용을 받을 때는 관련성을 엮으려는 이율배반적인 행동인 것입니다.

최근 사립유치원에 대한 정부의 대응을 보면 합리성은 사라지고, 법률의 자의적 해석마저 보이는 등 돈 대신 살을 요구하는 샤일록이 연상됩니다. 

이럴 때 필요한 것은 잘못된 법률적용을 일거에 해소할 수 있는 포오샤의 현명한 판단입니다. 부디 금년이 가기 전에 이에 대한 명쾌한 해결책을 수립하여 유치원 설립자들의 권리를 구제할 수 있기를 바랍니다.